一、府院联动机制的运行基础

（一）府院联动机制的运作模式

府院联动机制，是指在政府的相关部门与法院之间建立起来的工作协调机制。在实践中，通常由政府部门针对具体案件组织召开协调会议，成立工作小组，其中包括法院、税务、金融监管等部门，理顺政府与法院之间的职能关系，从而建立起一套比较完善的府院联动机制。具体而言，法院作为受理破产案件的一方，需要承担的职能有案件受理、审理以及程序的推进等等。税务部门应当对债务企业的税收债权的特殊调整问题予以关注。对于债权数额较大的债务企业，由金融监管部门负责组织相关银行债权人召开协调会等工作。总的来说，在破产重整外部性问题的解决和破产重整制度缺陷的弥补方面，府院联动机制的应用可以发挥很好的作用，且能够推动程序的顺利进行。

（二）府院联动机制运行的理论基础

1.市场失灵现象下政府职能的转换

市场失灵指的是停止不合需要的活动或者维持合乎需要的活动，其市场制度与理想化的状态相背离，从而导致了市场对资源配置效率低下的情况。从市场失灵的相关理论来看，通常情况下，破产本来是企业之间竞争后市场对市场资源进行的再次配置，但是由于在破产程序中不能准确的体现出资源配置的作用，故为了更好的发挥市场的调节作用，弥补破产重整程序中相关法律规范的缺陷，确有必要在破产重整程序中引入府院联动机制。

2.符合多元利益的破产重整营运价值

对具有再生能力的企业进行挽救，进而使其创造出更大的价值是对企业进行破产重整的目的，这就要求当企业面临破产困境时，其继续营运的价值应当相对于清算价值较高。故保留债务企业的营运价值就是对具有再生能力的企业进行重整的意义所在。但是在实践中进入重整程序的企业并不是所有的都符合关于企业再生能力的相关要求，而在重整程序中，府院联动机制可以让政府职能部门参与其中，进而消除政府职能部门的政治化色彩，使其在重整程序中发挥辅助角色的作用，同时协调包括债权人、债务人、职工及国家等各方的利益，从而使债务企业创造出更大的价值。

3.符合破产保护理念的转化

破产保护具体指的是，法院在债权人或者债务人申请破产后，未对债务人是否具备偿债能力作出考虑的情况下，在一定期限内，债务人应当提出重整方案，对相关事项包括企业继续经营的计划、债权的实现等作出具体安排，在由债权人通过并经法院确认后，债务企业方可继续营业。此外，破产保护理念还对债务企业作出要求，即在市场经济的调节下，对社会资源配置进行优化，从而进一步提高资源配置的作用和效率。对于政府部门与法院的角色定位以及政府与市场的关系在府院联动机制下的破产重整程序中，我们更应当予以重视，以建立起市场化和法治化的重整程序，以及有效的配套制度，从而促进破产重整理念从以维稳为目的向法治化、市场化转变，解决产能过剩和债务风险的相关问题。这是在供给侧的改革背景下，破产保护理念的重新确立。

二、房地产企业破产重整难点分析

（一）行业特殊性

多方投资、前期投资量大、后续资金需求持续时间长等是房地产行业的特点，且在该行业中存在涉案债权数额巨大、企业脱离实际情况盲目扩大规模、债权虚假申报等各种情况。在我国的房地产行业中，最常见的经营手段就是预售，即购房者在还未看到实物的情况下就支付部分价款，签订预售合同。这样一来，在房地产企业资不抵债进入破产程序后，将会违反合同约定，不能按时交付房屋，增加了购房一方需要承担的风险。此外，一旦房地产企业进入破产程序，建筑工人也面临着工资无法保障的风险，故房地产企业的破产涉及到的群体较多，容易激化矛盾，影响社会关系的稳定。

在房地产企业这个具有特殊性的行业中，项目的建成需要经历诸多步骤，例如国土部门出让土地、政府规划部门的审批、商品房买卖登记等。房地产企业进入破产程序后，这些政府相关部门的职责并未结束，反而更加需要相关部门之间的配合与协作，进而对破产重整程序的顺利进行起到推动作用。

（二）联动依赖性

作为一项系统性工程，房地产企业的破产重整工作是在破产管理人协助法院的情况下开展的，但是，在破产重整的过程中仅依靠管理人与法院的力量很难保证重整的效率。事实上，在府院联动机制下，虽然法院与政府相关部门对破产重整程序的目标存在差异，但他们都是要在同一个房地产企业的破产重整程序中实现自己的目标。对于法院来讲，通过“府院联动”政策的运用，推动管理人工作效率的提高，同时通过对债权债务的整合，让执行难的问题得到解决，有助于鼓励其他已经出现经营困难但抗拒进入破产程序的房地产企业，且在司法方面为市场经济的发展提供了强有力的保障。对于政府来说，通过“府院联动”政策的运用，加快推进重整程序的进行，并根据《企业破产法》中的相关规定对各方利益作出平衡，一方面维护社会关系的稳定，另一方面帮助债务企业在市场上重新立足，从而对当地市场经济的发展起到积极作用。

立足长远，政府相关部门与法院衔接一体，在处理房地产企业破产重整案件的过程中形成模式化、程序化的工作机制，由法院主导重整工作的具体方向，管理人负责执行、政府相关部门做好辅助工作，如此一来，可以有效地弥补工作中的不足，提高市场上对于破产重整程序的接受程度，使得诸多面临经营困境的房地产企业更愿意通过破产重整程序重新在市场上立足。

三、府院联动机制构建中存在的问题

（一）市场化破产理念不足

市场化破产理念，指的是从市场化的视角，对破产法的基本原则、破产法的立法目的以及破产法规范的立法本意进行理解与适用。由于过去我省经济发展水平相对落后，破产审判实践中，在府院联动的构建方面处于比较落后的状态。近几年来，随着经济发展的不断进步，房地产企业的数量不断增加，随之进入破产程序的的企业也越来越多，但是由于我国破产法法律规范的原则性较强，对法律规范的理解与适用存在较大的不确定性以及实践经验的缺乏，故在市场经济出现问题需要应用破产程序解决时，政府相关部门及房地产企业认为走破产程序是影响社会稳定或者是不体面的，从而对破产程序产生抗拒、回避的情况，此种相对滞后的破产理念在一定程度上致使一些出现破产原因的房地产企业不能及时进入破产程序，破产法律制度的价值难以得到有效发挥。

（二）数据共享研判机制不健全

大量的房地产企业的运营数据都由政府的相关部门掌握，这些部门在金融监管以及工商税务的信息资源方面有着天然的优势，例如银监局、人民银行对房地产企业的对外担保及欠贷欠息等情况进行监控；税务局对房地产企业的缴税情况进行实时监测。在如今的时代背景下，政府能够将信息技术和大数据引入法院的破产审判当中，再将相关房地产企业的涉诉及涉执的司法数据予以辅助，就大致可以对房地产企业的运营状态以及在破产重整程序中可能产生的社会衍生问题有基础的研究和判断。但是，在当前的司法实践中，府院联动的重点在于事后解决问题，对于事前的研判预警有所忽略，尚未建立起司法审执数据与政府信息资源的数据共享研判机制。

（三）对管理人的监管不到位

府院联动机制的构建在解决了一些问题的同时也掩盖了一些问题，例如在破产程序中对管理人的考核与监督。现阶段法院对破产管理人的监督主要体现在以下方面：选任管理人、指定管理人、更换管理人、决定管理人的报酬以及管理人进行惩戒、分级与考核。与过去行政主导的破产相比，虽然这样的设置更加符合我国市场经济发展的要求，但是值得注意的是，法院作为中立的裁判机构，上述设置并不符合其机构性质。作为裁判机构，法院的基本职能是对案件进行审理和判决。在破产程序中，不管是破产案件本身的处理还是因破产案件衍生的其他诉讼，都应当根据破产法的规定交给受理破产的法院处理。需要注意的是，例如依据《企业破产法》第31、32条的规定而提起的破产撤销权的有关案件，由破产管理人作为原告，请求法院对债务企业的个别清偿行为予以撤销，对一审判决不服可以上诉、申请再审，这就在法院与管理人之间形成了“对立”，在这种情况下法院还要对管理人进行管理考核，此种设置是否合理值得深思。

四、完善府院联动机制的建议

（一）树立市场化破产理念

端正对待破产的态度，在市场经济的过程中，一个房地产企业的破产是正常的情况。以法治化、市场化为导向，对于破产案件进行依法受理、审理，进一步树立法治化、市场化的破产审判理念，在遵循法律规定的基本原则、破产法的立法目的基础上，逐步解决司法实践中的疑难问题。对于房地产企业什么时候申请破产，是否能够进行破产重整，取决于市场内在需求，政府相关部门对此不能过多干涉。

（二）建立破产企业数据共享研判机制

在大数据的时代背景下，数据的研究判断及共享在很大程度上影响着案件的处理。法院在审理房地产企业的破产案件中不应当是孤立的，而应当结合政府的相关部门，对各个部门所掌握的房地产企业的数据信息进行共享，然后将信息进行分析，提取关键部分，从而建立起破产重整企业识别机制。如此一来，既可以对经营出现困境的房地产企业进行研判评估，通过预警信息的及时发布主动防范风险；也能够通过政府部门的提前干预，对房地产企业进行识别审查，以便采取破产重整或者清算的措施。除此之外，在破产程序中，对破产审判的工作信息法院应当及时发布，政府相关部门予以协调，解除其中遇到的税收、融资、信用修复等问题，充分发挥府院联动机制在破产重整中的作用。

（三）设立破产监管机构，加强对管理人的监管

在政府设立破产监管机构，其目的并不是要在破产案件的审理中介入行政权力，而是通过政府相关部门在破产案件中的公共服务职能与监管机构的对接，让具有临时性的府院联动机制成为长期设立的破产事务管理部门。这样才能克服府院联动机制中存在的过渡性、地方性及临时性等不足，统一工作路径的同时提高工作效率。此外，对于管理人的考核、管理及监督等工作，可以由破产监管机构专门负责。且设立破产监管机构也可以有效解决破产专项援助基金的设立问题，长期以来，管理人自行垫付相关费用及管理人报酬无法保障的问题，在很大程度上影响着破产管理人工作的主动性和积极性，如果能在破产监管机构中设立破产专项援助基金，该问题就迎刃而解。

（四）搭建平台，保证政府相关部门与法院之间的沟通

如果不能在政府设立专门的破产监管机构，也可以在政府相关部门与法院之间建立长期有效的沟通机制，在房地产企业的破产案件办理过程中，明确以法院为主导、政府牵头，相关部门联动的原则，实施法院对司法程序、政府对事务协调和风险管控分别发挥主导作用的处理模式。政府可建立破产重整工作协调领导小组，设立专门的办公室，对开展房地产企业破产重整的前期工作以及案件受理后的部门协调和政策支持等工作事项，定期召开会议予以讨论。

五、结语

受2020年新冠疫情的持续影响，在未来几年内将会有越来越多的房地产企业出现经营困境，进而进入破产重整程序。为了更好的保护债权人及债务企业的合法权益，维护市场经济的稳定，破产重整程序是经营出现困境的房地产企业的第一选择。要想保障破产重整程序的高效完成，政府部门、法院以及破产管理人之间在工作中的协调至关重要。实践证明，当前我省在破产案件中府院联动机制的建立尚不完善，因此，响应“府院联动”的政策，构建相对完善的府院联动机制，进而高效的解决破产重整进程中的疑难问题势在必行。

参考文献

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